2018年，對于中國環保企業來說可謂“流年不利”。

從5月的“東方園林發債事件”開始，環保企業的資金鏈危機逐漸爆發，影響迅速波及整個行業。盡管政策層不斷喊話，但直到年底，還是有不少企業仍然深陷資金鏈泥潭中無法自拔，不得不斷臂求生。

為何到了如今這步田地?有的企業把原因歸咎到了PPP清理整頓。他們認為，正是因為去年11月財政部發布的《關于規范政府和社會資本合作(PPP)綜合信息平臺項目庫管理的通知》(業內稱“92號文”)，導致PPP不規范項目大規模清理出庫，有的省份開始叫停PPP項目，才使得很多環保PPP的中標大戶陷入財務困境。

12月1日，由全國工商聯環境服務業商會舉辦的2018中國環境上市公司峰會在廣東肇慶舉行，這是一年一度的環保行業盛會。桑德集團董事長文一波、首創股份總經理楊斌、威立雅中國區副總裁黃曉軍……這些行業大佬們聚到一起，其中的議題之一就是“PPP困惑與制度探討”。

“中國式PPP”到底對不對?過去一年，PPP“刮骨療毒”取得了什么成效?未來，“新PPP時代”究竟走向何方?在這場激辯之后，答案或許已經浮出水面。

“教會了學生，老師就失業了”

民營企業對于PPP的怨言已經是老生常談，令人沒想到的是，幾乎沒怎么參與的外資企業對PPP也有很多不滿。

蘇伊士新創建執行副總裁孫明華表示，PPP最早是從英法等國開始推行的，所以蘇伊士、威立雅等外企早期對中國PPP的推廣做了不少貢獻。蘇伊士很早就在澳門以PPP的形式做了供水特許經營，威立雅也在成都做了中國的第一個PPP項目——成都水六廠項目，這些項目后來都成了住建部、發改委等組織學習、參觀的典范。

“2013年，當發改委、財政部兩大部委力推PPP之時，我們的老外非常興奮，他們覺得這是自己的強項，因此都‘摩拳擦掌’地準備大干一場。”孫明華說，“不過，在參與了兩個PPP項目的競標之后，老外突然發現有些不對勁，因為與他們所想象的PPP有很大不同。”

再后來，市場又進來了一批競爭者，很多建筑企業都成立了環保公司，大舉進軍PPP項目。“我們就更傻了，因此，在這一輪的PPP大潮中，外企基本上沒有參與其中。”孫明華說。

威立雅中國區副總裁黃曉軍也表示，“中國式PPP”跟他們理解的PPP有很大差別，不是他們熟悉的業務，所以他們決定還是“以看為主”。

“PPP中的三個‘P’，第一個‘P’是指政府，第二個‘P’強調的是專業性，第三個‘P’則是指合作伙伴，這就意味著大家要有同等的市場地位、同等的收益權和同等的風險責任。”黃曉軍說，“假如離開了第二個專業性的‘P’和第三個合作伙伴關系的‘P’，這個PPP可能是我們比較難以理解的。”

他表示，一個PPP合同，有兩點是至關重要的。一是明確的價格機制、回報機制，也就是“物有所值”;二是要有非常明晰的服務邊界，以法律來保障。

對于黃曉軍的觀點，孫明華也表示認同。她表示，很多人問她為什么不做PPP?其實原因很簡單，一是這些PPP項目回報太低，他們接觸的最高只有7%，根本達不到他們的投資要求;二是風險太大，除了項目本身的風險，政府的支付能力和支付信用也存在疑問。

“基于以上兩點，我們這些年沒有參與任何的PPP項目。前幾天我們發布了一個新聞公報，說蘇伊士參與了武漢的一個PPP項目，但那也是跟著其他企業一起做的，而且我們只占投資的0.1%。”孫明華說。

“用一句笑話來形容，在PPP這件事上，老師教會了學生，然后老師就失業了。”孫明華表示，“希望在‘新PPP時代’，在兩大部委的政策整改之后，有了明確的政策和方向之下，也能給我們外資企業參與PPP的機會。”

“英國的情況跟我們不一樣”

在剛剛過去的這一輪PPP大潮中，咨詢公司或許是最受益的人之一。以大岳咨詢為例，總計參加了一萬多個PPP項目的咨詢，PPP項目合同總額度達到了上萬億，大岳咨詢董事長金永祥也因此成為聞名全國的PPP專家。

談起“中國式PPP”的得失，金永祥首先表示，企業都在強調PPP踩剎車帶來的風險和損失，但沒有人提到過去幾年因為PPP自己“得到了什么”。實際上，過去5年，正是因為PPP的大力推廣，才使得很多企業收獲了大量新業務，實現了規模的增長。

“英國大使館到我們公司來搞調研，我就跟他們說，你們英國跟我們情況不一樣。你們法制健全，有契約精神，做項目主要是專家主導。而我們的項目長官意志起很大作用，項目決策時不光要就項目論項目，還要看這個項目對整個城市的未來發展會怎樣。”金永祥說。

因此，在金永祥看來，中國的國情決定了我們的PPP一定是“中國式PPP”。上世紀90年代的時候，金永祥做項目時還曾經用卡車來拉過文件，那都是國情決定的。

“盡管我們的PPP有很多缺點，但它有一個優點就是量大。正是因為量大，所以這一次‘中槍’和‘躺槍’的企業才會特別多。也正是因為量大，才意味著中國的PPP已經不是一個簡單的融資模式了，而是變成了一項經濟政策。現在所有傳統上應該由政府、財政投資的那些項目，在開始建設時都要想一想，要不要采用PPP模式。”金永祥說，“我們不要拿中國的PPP和國外的比，而是要拿PPP跟其他經濟政策比，如平臺融資、政府購買服務、專項債、土地財政等。這樣一比，PPP還是中國當下最好的一種選擇。”

其次，PPP還培養了一大批中國環保企業，推動了中國環保產業的發展，同時也解決了中國的環境問題。從這一點講，每個人其實都是PPP的受益者。

此外，PPP也給整個國家帶來了一些改變，使得地方政府的決策更加科學了，通過競爭讓環保產業的效率大大提高了，實現了規模化和專業化。

“過去，我們每個城市都有一個自己的污水處理廠，管理效率也比較低下。”金永祥說，“現在，像北控這樣的大企業已經達到了3千萬噸的處理規模，這就意味著可以制定一個更好的制度體系去管控，還可以到北歐去買技術。無論在技術上還是管理上，水平都可以有很大提高。”

最后，PPP還有一個好處，就是提高了地方政府的財政透明度。

“我跟財政系統打交道這么多年，發現有一個奇怪的現象，他們總也搞不清楚地方到底有多少債務，每年都要搞幾次調查。

現在PPP推行后，地方的建設項目全都公開了，公開就意味著中央政府監管的時候更加容易了。因此，PPP也使得我們國家在治理現代化方面邁出了非常重要的一步。”金永祥說。

“清理整頓后將迎來新時代”

在這場關于PPP的論戰中，財政部PPP中心項目官員張戈可能是發言嘉賓中最年輕的一位，看起來還不到三十歲。面對各位企業大佬的輪番炮轟，她雖然最后一個發言，但態度仍然不卑不亢，微笑著一一回應了企業們的質疑。

首先，她解釋了財政部力推PPP的初衷。過去5年，財政部牽頭來做PPP改革，是把它上升到了“國家治理體系現代化建設”的高度。宏觀層面，PPP有利于國家治理現代化;中觀層面，PPP推動了行政體系改革、財稅體制改革和投融資體制改革;微觀層面，PPP關注項目的物有所值(ValueforMoney)、全生命周期管理、按績效付費、信息公開、讓專業的人做專業的事等。

“PPP改革在全面深化改革中起到了先行先試的探索作用，充分釋放‘放管服’改革紅利，推動經濟發展質量變革、效率變革、動力變革，加快公共服務補短板建設。通過充分競爭、全生命周期管理、風險分擔、按效付費和透明公開等創新機制，全面提升公共服務供給效率。通過放寬準入、打破壟斷、鼓勵競爭等，讓各種所有制企業公開公正平等競爭，充分釋放出社會資本創造創新活力，豐富了公共服務供給方式，提高了供給質量，降低了供給成本。”張戈說，“在立足我國基本國情和發展階段的基礎上，積極借鑒國際經驗，實現項目管理模式與國際通用做法相容互通，服務‘一帶一路’建設。世界銀行2018年度《PPP采購報告》對全球135個經濟體的PPP政策法規進行打分對比，中國PPP居于全球中上游水平。”

隨后，她又解釋了過去一年發生變化的原因。

“在PPP改革中，部分地方出現泛化異化等不規范發展問題。2017年7月全國金融工作會后，過去一年，財政部按照黨中央國務院部署要求，迅速行動，全面清理整頓PPP市場，堅決剎住泛化異化亂象。去年8月份以來，財政部下發一系列規范整頓文件，建立了中央、省、市、縣四級PPP項目財政支出責任實時動態監測系統和風險預警機制;對PPP項目財政支出責任超過本地區一般公共預算支出10%紅線的地區堅決停止新項目入庫。從去年專項整頓工作開始到今年10月份，共清理退庫2,428個項目、涉及投資額2.9萬億元，整改完善2,005個項目、涉及投資額3.1萬億，共約占管理庫項目規模的一半。”張戈說，“這是PPP必須經歷的陣痛，我們不規避問題，目的是治病救人，確保PPP行穩致遠，PPP將真正迎來新時代、好時代、大時代的發展。”

針對有企業提出的“PPP制度創新”的問題，張戈回應稱，5年來，財政部進行了“五位一體”的制度體系建設，即法律、政策、合同、指南、標準的制度體系。優化完善PPP操作指南、物有所值評價指引、財政承受能力論證指引，出臺PPP風險管理指引、PPP績效管理指引和污水垃圾領域項目標準合同，建立PPP項目管理標準體系。接下來還將配合司法部出臺PPP條例，預計今年年底可能就會發布。

此外，去年財政部、住建部、農業部、環保部四部委聯合印發的《關于政府參與的污水、垃圾處理項目全面實施PPP模式的通知》(財建〔2017〕455號)明確規定，要在污水、垃圾兩個領域全面實施PPP項目。這也是非常重要的，體現了生態環保工作的重要性，以及部委之間的協同作用，是生態環保PPP的重大進步。

而針對“加大民營資本參與度”的問題，張戈表示，根據全國PPP中心平臺的數據，截至2018年第三季度，參與PPP項目的7029家企業中，民營資本和外資總共占比達到了48%。尤其是在市場開發較早、現金流回報比較穩定的垃圾處理和污水處理領域，民營資本的參與率更是高達82%。

數據也顯示，在19個一級公共服務領域中，生態建設和環境保護行業的新增、累計項目數量和投資額幾乎都保持在前三。根據財政部全國PPP綜合信息平臺數據顯示，污染防治與綠色低碳項目今年9月底，累計總數4,519個、投資額4.4萬億元。

“所以，民營資本對于整個生態環保領域的PPP是有引領和帶動作用的，他們的技術讓政府方學到了很多風險分擔、科學決策的知識，同時也讓公共服務更加專業、更加多樣了，效率和質量都得到了提升。”張戈說。

在今年5月舉行的全國生態環境保護大會上，習近平總書記強調，要提高環境治理水平。要充分運用市場化手段，完善資源環境價格機制，采取多種方式支持政府和社會資本合作項目”。在今年6月發布的《中共中央國務院關于全面加強生態環境保護堅決打好污染防治攻堅戰的意見》中也明確提出，要“規范支持政府和社會資本合作項目”。

“這個政策導向是很好的，中央明確提出要‘采取多種方式支持PPP模式。’”張戈說。

最后，張戈表示，PPP在公眾服務領域和生態環保領域還是大有所為的，希望各方繼續保持對PPP的信心，一起把公共服務做好，為污染防治攻堅戰貢獻更多力量。